【재결요지】 새로이 개정된 법령의 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시에 시행되는 개정 법령에서 정한 기준에 의하여 건축허가 여부를 결정하는 것이 원칙이고, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름(대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결 참조)이다 할 것인바, 구 「건축법 시행령」 존속에 대하여 신뢰를 가졌다고 하더라도 이러한 신뢰나 행위가 피청구인에 의하여 유도된 것이라고 볼 수는 없고, 개정 전 「건축법 시행령」 조항의 존속에 대한 청구인들의 신뢰가 개정 후 건축법 시행령 조항이 추구하는 공익보다 더 보호가치가 있는 것이라고 보기 어려우며, 피청구인이 청구인들의 용도변경에 대하여 개정 후 「건축법 시행령」 조항을 적용하는 것이 신뢰보호 원칙에 반한다고 할 수 없다.
【주문】 청구인들의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 7. 2.자 및 같은 해 8. 10.자로 청구인들에 대하여 한 각 위반건축물 시정명령을 각 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
피청구인은 2012. 6. 11. 청구인들이 일반음식점 용도인 서울시 ○○구 ○○동 955 지상 건축물의 1층(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 고시원으로 무단 용도변경한 사실을 적발하고, 같은 해 7. 2. 청구인들에 대하여 위반건축물에 대한 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였으며, 같은 해 8. 10. 시정촉구를 하였다.
2. 청구인들 주장
가. 이 사건 집합건축물의 지상1층 101호 내지 104호는 2009. 7. 16.자로 개정, 시행된 건축법 시행령(대통령령 제21629호)의 별표 1에 고시원이 건축법상의 건축물의 한 ‘용도’로 도입되어 규율되기 전인 2008. 9.경부터 고시원으로 사용하여 왔는바, 고시원을 신설할 당시 고시원은 건축법상의 건축물 용도로 규정되어 있지 않아「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따라 해당 안전시설 등을 갖춘 다음 관할소방서장으로부터 안전시설 등 완비증명서를 받은 것으로 충분하여 용도변경에 따른 건축물대장의 기재내용을 변경하는 절차가 불필요하였음에도 개정 법률의 효력발생 전에 완성된 사실에 대하여 피청구인이 현행 건축법령에 따른 용도변경 절차를 거치지 않았다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 행정절차법 제21조 제1항, 제4항 및 같은 법 제22조 제3항에 의하면, 행정청이 당사자에게 침익적 처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출 할 기회를 부여하도록 정하고 있음에도 피청구인이 의견청취절차를 결여하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.
3. 피청구인 주장
가. 건축법 제79조 제1항에 따르면 ‘허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 규정하고 있는바, 위법사실이 현존하고 있는 이 사건 건축물에 대하여 현행 법령을 적용하여 한 이 사건 처분은 적법하다.
또한, 관할 소방서장이 발부한 “안전시설 등 완비증명서”는 건축물이 소방시설에 대한 안전기준을 충족하였다는 증명서일 뿐 건축법에 적합한 건축물임을 판단할 수 있는 증명서라 할 수 없으므로 청구인들이 이 사건 건축물에 고시원을 시설하여 이용할 당시 ‘고시원’이 건축법상 건축물 용도로 도입되기 전이어서「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따라 해당 안전시설 등을 갖춘 다음 안전시설 등 완비증명서를 받기만 하면 별도의 용도변경허가 절차가 필요치 아니하였다는 청구인들의 주장은 이유 없다.
나. 이 사건 처분은 위반건축물에 대하여 상당한 기간을 정하여 위반사항을 적법하게 변경하도록 시정 통보한 사항으로서 행정처분에 해당한다고 볼 수 없으므로 피청구인이 이 사건 처분을 하기 전에 거쳐야 할 의견청취절차를 결여하였다는 청구인들의 주장은 이유 없다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
건축법」제19조, 제79조,
구 건축법 시행령 (2009. 7. 16. 대통령령 제21629호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘건축법 시행령’이라 한다) 제14조, [별표 1]
건축법 시행규칙 제12조의 2
행정절차법 제21조, 제22조
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 이 사건 건축물은 연면적 2,340.9㎡, 지상6층, 지하1층으로, 관리실을 제외한 1층의 연면적은 436.49㎡, 용도는 소매점이다.
나) 피청구인은 2012. 6. 11. 청구인들이 이 사건 건축물의 1층을 고시원으로 무단용도변경한 사실을 적발하였다.
다) 피청구인은 2012. 7. 2. 청구인들에 대하여 위반건축물 시정통보를 하고 같은 해 8. 10. 시정촉구를 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가) 건축법 제19조 제1항 및 제2항에 의하면 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제12조의 2 제1항에 의하면 건축법 제19조 제2항에 따라 용도변경의 허가를 받으려는 자는 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경허가신청서에, 용도변경의 신고를 하려는 자는 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경신고서에 법령에서 정하는 서류를 첨부하여 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하도록 정하고 있으며, 같은 법 제79조에 의하면 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 소유자 또는 점유자에게 용도변경, 사용제한 등의 조치를 취할 수 있도록 정하고 있다.
행정절차법 제21조에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 당사자등에게 통지하도록 정하고 있으며, 같은 법 제22조 제3항에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 다른 법령에서 정하고 있는 경우 외에는 당사자등에게 의견 제출의 기회를 주도록 정하고 있다.
나) 살피건대, 이 사건 건축물은 그 용도가 소매점임에도 불구하고 적법한 절차를 거치지 아니하고 고시원으로 그 용도를 변경하였으므로 피청구인이 이에 대하여 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 없다.
이에 대하여 청구인은 신뢰보호의 원칙을 위배하였다는 등의 주장을 하고 있으므로 이에 관하여 본다.
법령의 개정에 있어서 신뢰보호 원칙이 적용되어야 하는 이유는 어떤 법령이 장래에도 그대로 존속할 것이라는 합리적이고 정당한 신뢰를 바탕으로 국민이 그 법령에 상응하는 구체적 행위로 나아가 일정한 법적 지위나 생활관계를 형성하여 왔음에도 국가가 이를 전혀 보호하지 않는다면, 법질서에 대한 국민의 신뢰는 무너지고 현재의 행위에 대한 장래의 법적 효과를 예견할 수 없게 되어 법적 안정성이 크게 저해되기 때문이라 할 것이나, 이러한 신뢰보호는 절대적이거나 어느 생활영역에서나 균일한 것은 아니고 개개의 사안마다 관련된 자유나 권리, 이익 등에 따라 보호의 정도와 방법이 다를 수 있으며, 새로운 법령을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적이 우월한 때에는 이를 고려하여 제한될 수 있다고 할 것이므로 이러한 신뢰보호 원칙의 위배 여부를 판단하기 위하여는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 법령을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교ㆍ형량하여야 할 것이다(대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결 참조).
한편, 건축허가기준에 관한 관계 법령 및 조례(이하 ‘법령’이라고만 한다)의 규정이 개정된 경우, 새로이 개정된 법령의 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시에 시행되는 개정 법령에서 정한 기준에 의하여 건축허가 여부를 결정하는 것이 원칙이고, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름(대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결 참조)이다 할 것인바, 비록 청구인들이 구 건축법 시행령 존속에 대하여 신뢰를 가졌다고 하더라도 이러한 신뢰나 행위가 피청구인에 의하여 유도된 것이라고 볼 수는 없고, 개정 전 건축법 시행령 조항의 존속에 대한 청구인들의 신뢰가 개정 후 건축법 시행령 조항이 추구하는 공익보다 더 보호가치가 있는 것이라고 보기 어려우며, 피청구인이 청구인들의 용도변경에 대하여 개정 후 건축법 시행령 조항을 적용하는 것이 신뢰보호 원칙에 반한다고 할 수 없다 할 것이다. 따라서 2009. 7. 16.자로 개정, 시행된 건축법시행령에 “고시원”이 건축법상의 건축물의 한 용도로 도입되어 규율되기 전인 2008. 9. 경부터 청구인들이 고시원으로 사용하여 온 이 사건 건축물에 대하여 개정된 법령을 적용하여 시정명령한 이 사건 처분이 위법하다는 청구인들의 주장은 이유 없다.
다음으로, 청구인들이 소매점 용도인 이 사건 건축물을 고시원으로 사용하기 위해서는 건축법 제19조 제2항에서 정하고 있는 규정에 따라 건축 허가를 받거나 신고를 하도록 규정하고 있는바, 청구인들이 관할 소방서장으로부터 발급받은 “안전시설 등 완비증명서”는 시설물 소방시설에 대한 안전기준을 충족하였다는 증명서일 뿐 건축법에 적합한 건축물임을 판단할 수 있는 증명서라 할 수는 없다 할 것이다. 따라서「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따라 해당 안전시설 등을 갖춘 다음 관할소방서장으로부터 안전시설 등 완비증명서를 받은 것으로 충분하여 용도변경에 따른 건축물대장의 기재내용을 변경하는 절차가 불필요하다는 청구인들의 주장은 이유 없다.
마지막으로, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 2012. 9. 31.까지 위반사항을 자진 시정토록 명하고 시정하지 않을 경우 이행강제금이 부과됨을 알렸는바, 이 사건 처분은 그 자체가 사전통지의 성격을 가지고 있는 것으로 그 내용만으로는 곧바로 청구인에게 의무를 과하거나 권익을 제한하였다고 볼 수 없으며, 결국 이는 행정절차법 제21조에서 정하고 있는 사전통지 및 의견청취 절차를 반드시 거쳐야 할 대상에 해당하지 않으므로, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 행정절차법에서 정하고 있는 의견청취절차 등을 결여한 위법이 있다는 청구인들의 주장 역시 이유 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.
